विषय प्रवेश :

नेपालको संविधानले राज्यशक्कितको प्रयोग संघ प्रदेश र स्थानीय तहबाट हुने प्रणाली स्थापित गरेको छ । तीन तहका सरकारहरुका अधिकार दायित्व तथा जिम्मेवारीका विषयहरु संविधानद्वारा नै बाँडफाँड गरिएको छ । साथै संविधानमा नै तीन तहको सम्बन्ध सहकारिता सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्वान्तमा आधारित हुने व्यवस्था रहेको छ । संविधानको धारा २२६ ले कानून बनाउन सक्ने  व्यवस्था गर्दै स्थानीय सभाले अनुसूची ८ र ९ बमोजिमको सूचीमा उल्लेखित विषयमा आवश्यक कानून सक्ने उल्लेख रहेको छ ।

साविकका स्थनीय निकायहरु नेपालको संविधान जारी भए पश्चात स्थानीय सरकारमा रुपान्तरण भई जनताको नजिक रहेर क्रियाशील छन् । नेपालको संविधानको अनुसूची ८ मा २२ वटा अधिकारहरुको किटानीका साथ लेखांकन गरेको छ भने   स्थानीय तहहरुले कानून बनाउने काम स्थानीय तह घोषणा भए पश्चात अभ्यासमा ल्याएका हुन् । तर ति कानूनहरुको ठाडो र तेश्रो सम्बन्ध  र समन्वय ठीक तरिकाले भए नभएको परीक्षण हुन बाँकी रहेको छ ।

कतिपय कानूनहरु स्थानीय सरकार संचालन ऐन, २०७४ आउनु भन्दा अगाडि नै बनेका छन् यसरी बनेका कानूनहरुको मूल स्रोत के हो भन्ने कुरा प्रष्ट छैन । स्थानीय सरकार घोषणा भएपश्चात संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्राललयले नमूना कानून बनाएर वेवपेजमा राखेपछि त्यसैमा स्थानीय तहहरुको नामहरु  प्रविष्ट गरेर बनाउने गरेका छन्  । जागरिला स्थानीय तहरुले कस्टमाईज गरेर स्थानीय आवश्यकता अनुसार बनाएको देखिन्छ ।

कानून निर्माण सम्बन्धि संवैधानिक प्रवन्ध :

संविधानको धारा ५६ (१) अनुसार  संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने । नेपालको राज्य शक्तिको प्रयोग तिनै तहले संविधान तथा कानून बमोजिम गर्ने प्रवन्ध छ  ।

संविधानको धारा ५७ ले राज्य शक्तिकोबाडफाँड गरी स्थानीय तहको अधिकार अनुसूची ८ मा उल्लिखित विषयमा निहित हुने प्रवन्ध गरेको छ । त्यस्तो अधिकारको प्रयोग संविधान, संघीय कानून प्रदेश कानून र स्थानीय सभाले बनाएको कानून बमोजिम हुनेछ भन्ने प्रवन्ध गरिएको छ ।    

नेपालको संविधानको भाग ९ मा संघीय व्यवस्थापन कार्यविधि भाग १५ मा प्रदेश व्यवस्थापन कार्यविधि उल्लेख छ भने संविधानको धारा २२६ अनुसार स्थानीय तहले अनुसूची ८ र ९ मा उल्लिखित विषयमा आवश्यक कानून बनाउने अधिकार प्रदान गरेको छ । स्थानीय तहको कानून बनाउने प्रक्रियाको वारेमा प्रदेश कानून बमोजिम हुनेछ भन्ने उल्लेख छ ।

कानूनी प्रवन्ध

संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तर सम्बन्ध) ऐन २०७७ ले कानून तथा नीति बनाउँदा विचार गर्नुपर्ने विषय उल्लेख गरि स्थानीय तहलाई मार्गनिर्देशन गरिएको छ ।

स्थानीय सरकार संचालन ऐन, २०७४ स्थानीय तहको संविधान पछिको दोश्रो महत्वपूर्ण कानून हो । ऐनको दफा १०२ ले स्थानीय तहलाई ऐन नियम निर्देशिका कार्यविधि र मापदण्ड बनाई लागू गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।

स्थानीय सरकार संचालन ऐन, २०७४ को दफा १६ ले स्थानीय तहको  कार्यपालिकाको कार्यविभाजन  र कार्यसम्पादन सम्बन्धि व्यवस्था कार्यपालिकाले स्वीकृत गरेको नियमावली बमोजिम हुने व्यवस्था गरेको छ ।

स्थानीय सरकार संचालन ऐन, २०७४ को दफा ७४ ले स्थानीय तहहरुले सार्वजनिक खरिद गर्दा  संघीय ऐन सार्वजनिक खरिद ऐन २०६३ पालना गर्नुपर्ने  तथा स्थानीय तहले सो ऐनको  अधिनमा रही स्थानीय तहको सार्वजनिक खरिद नियमावली बनाई लागू गर्ने अधिकार दिएको छ ।

अपाङ्गता भएका व्यक्तिको अधिकार सम्बन्धि ऐन, २०७४ को दफा ४२ मा अपांङ्गता भएका व्यक्तिको हक हित  संरक्षणको विषयमा समन्वय गर्ने काम समेतका लागि प्रत्येक गाउँ र नगरपालिकामा स्थानीय समन्वय समिति रहने व्यवस्था गरेको छ ।

आवासको अधिकार सम्बन्धि ऐन, २०७५ को परिच्छेद ५ (विविध) दफा ३१  मा उक्त ऐनको अधिनमा रही आवश्यक कार्यविधि र निर्देशिका बनाउन सक्ने प्रावधान रहेको छ । ९०

उपभोक्ता संरक्षण ऐन २०७५ को दफा ६४ (२) ले बजार अनुगमन  सम्बन्धि कार्यलाई व्यवस्थित र प्रभावकारी बनाउन स्थानीय तहले आवश्यक निर्देशिका  वा कार्यविधि बनाई लागू गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।  

फोहोरमैला व्यवस्थापन ऐन, २०६८ को दफा ५१ ले ऐन र ऐन अन्तर्गत बनेका  नियमावलीको अधिनमा रही  स्थानीय तहले मापदण्ड र निर्देशिका बनाई लागू गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।

शिक्षा ऐन, दफा  ११ (ट) मा स्थानीय भित्र संचालन हुने विद्यालयको व्यवस्थापन रेखदेख र  समन्वय गर्ने कामको  लागि शिक्षा समिति रहने र उक्त वैठकले कार्यविधि बनाउन सक्ने प्रवन्ध गरिएको छ।

सहकारी ऐन, २०७४;  भू उपयोग ऐन, २०७६;  बालबालिका सम्बन्धि ऐन २०७५; खाद्य अधिकार तथा खाद्य सम्प्रभुत्ता ऐन, २०७५; लगायत ऐन तथा नियमावलीले स्थानीय तहलाई स्गानीय कानून कार्यविधि मापदण्ड बनाई नियम गर्न सक्ने अधिकार प्रत्यायोजन गरेको पाइन्छ ।  

स्थानीय कानून निर्माण पद्वति :

स्थानीय कानून निर्माण भनेको संविधानले दिएको अधिकार स्थानीय तहले संस्थागत रुपमा प्रयोग गरेर आफ्नो महत्व स्थापित गर्ने अवसर हो । कानून निर्माणले स्थानीय तहलाई संस्थागत विकास हुन, जनताका कामहरु विधिवत सम्पादन गर्न र सार्वजनिक झन्झट कम गर्ने अवसर प्रदान गर्ने प्रणाली हो । स्थानीय तहको पहिलो प्राथमिकता कानून निर्माण गर्नु हो । कानून बलियो भयो भने मात्र सेवा प्रवाह र विकास निर्माण बलियो हुन्छ । नेपालको संविधानको धारा २२६ को उपधारा २ बमोजिम स्थानीय तहको कानून निर्माण प्रदेश सभाले तोके बमोजिम हुनेछ भनिएको हुँदा प्रदेशै पिच्छे फरक फरक कानून निर्माणका तरिका रहेका छन् । तथापी विधि निर्माणका सर्वमान्य सिद्वान्तका आधारमा चर्चा गरिएको  छ।

पूर्व विधायिकी चरण

• आवश्यकता पहिचान : कार्यपालिकाले विधेयको मस्यौदा तर्जुमा गर्नु अगाडि त्यस्तो कानून बनाउनु पर्नेको आवश्यकता पहिचान गर्नु पर्दछ । सम्बन्धित शाखा, विषयगत समिति, कार्यपालिका सदस्य सभाको सदस्यको  अध्ययन, अभ्यास,  अनुभव, अभाव, आवश्यता  र नीतिका आधारमा आवश्यकता पहिचान गर्न सकिन्छ । आवश्यकता पहिचान भनेको के विषयमा के कस्तो प्रकृतिको कानून बनाउने भन्ने विषय मनन गर्नुहो ।     
• कार्यापालिकाले सैद्वान्तिक स्वीकृति प्रदान : बनाउनु पर्ने कानूनको विषयको पहिचान भएपश्चात स्थानीय तहलाई आवश्यक पर्ने कानून निर्माणको प्रक्रिया अगाडि बढाउनको लागि सैद्वान्तिक स्वीकृति प्रदान गर्नुपर्दछ । सैदान्तिक स्वीकृत लिने प्रचलनले कानून बनाउँदा लाग्ने स्रोत साधनको व्यवस्थापन गर्न र सहभागितामूलक छलफलका लागि सजिलो बनाउँछ ।  
• मस्यौदा समिति गठन गर्न : विद्येकको मस्यौदा तर्जुमा गर्नको लागि कार्यापालिकाको प्रमुखले त्यस क्षेत्रमा ज्ञान भएका कार्यपालिकाको सदस्य वा सभाका सदस्य मध्येबाट एक कानून तर्जुमा समिति गठन गर्न सकिने हुन्छ । यसो गर्दा विषयवस्तुको गहिराईमा पुग्न सकिने । अन्तर निकाय र अन्तरतहको समन्वय प्रभावबारी बन्ने । कानूनी मस्यौदा तर्जुमा कानूनी पुर्याउन सजिलो हुने । बनाउन खोजिएको कानून सम्बन्धमा अन्य स्थानीय तह, प्रदेश सरकार र संघीय सरकारको अभ्यास समेत अध्ययन गरी सोही अनुसार प्रक्रिया अगाडि बढाउन सकिन्छ ।
• अवधारणा पत्र तयार र कार्यपालिकाबाट स्वीकृत : कानून बनाउनु पर्ने आधार र कारण, उपलब्धी पहिचान (कानून बनेपछि हासिल गर्न खोजिएको उपलब्धी)  आवश्यक स्रोत र संयन्त्रको एकिन (कानून कार्यान्वयन गर्नको लागि आवश्यक संयन्त्र र स्रोतको उपलब्धता र जोहो) कानून बनाउने आधारहरु के के हुन् । कुन आधारमा कानून बनाउने हो ? कानून बनाउनु पर्ने कारण के के कुन कारणबाट कानून बनाउनु परो सो कुराको कारणहरु उल्लेख गर्नुपर्दछ  । सम्बन्धित विषयमा सघीय वा प्रदेश कानून भए नभएको, जिल्ला भित्रका अन्य स्थानीय तहमा त्यस सम्बन्धि स्थानीय कानून निर्माण भए नभएको,  कानून निर्माण पछि हासिल गर्न खोजिएको उपलब्धि, विद्येकको मस्यौदामा रहने मुख्य मुख्य प्रावधानहरु सहितको आधारणा पत्र तयार गरी स्वीकृत गराउनु पर्दछ।
• कानूनको मस्यौदा तयार गर्ने : वडा कार्यालय र सरोकारावालाहरुबाट सुझाव संकलन गर्ने,  छलफल गराउने,  विज्ञहरुको राय परामर्श लिने  यो काम मस्यौदा समितिले यो काम समापन गर्नेछ । विधेयकको अङ्ग पुराएर र विद्यायनको ढाँचा अनुसार मस्यौदा तयार पार्न सकिन्छ ।   
• कार्यापालिकाबाट विधेयकको मस्यौदा स्वीकृति गर्ने : विधि निर्माण सुत्र र ढाँचा बमोजिम  विद्येकको मस्यौदा तयार भएपछि स्थानीय तहको सभामा विद्येक पठाउने स्वीकृतिका कार्यपालिकामा पेश गर्ने ।
• मस्यौदा उपर थप छलफल गर्नुपर्ने अवस्था देखिएमा वा कार्यापालिका पूर्ण सन्तुष्ट नदेखिएमा उक्त मस्यौदा कार्यविभाजन अनुसारको कार्य सम्पादन नियमावली अनुसारको विधेयक समितिमा थप छलफलको लागि पठाउन सकिने छ । सम्बन्धित समितिबाट छलफल सहित पारित भएर आएपछि उक्त विधेयक सभामा पेश गर्ने गरी स्वीकृत गर्ने ।

विधायिक चरण (सभामा विधेयकको मस्यौदा पेश गर्ने):

सभामा विधेयक दर्ताका लागि ल्याउँदा कानून बनाउनु पर्ने कारण, कानूनको उद्वेश्य कुन विषयलाई व्यवस्थित र नियन्त्रित वा नियमित गर्न खोजिएको हो सो को विवरण,  विधेयक ऐन बनेपछि आर्थिक व्ययभार हुने रहेछ भने त्यसको खर्च बेहोर्ने स्रोत खुलाईएको विस्तृत विवरण सहितको आर्थिक टिप्पणी,  सम्बन्धित शाखाले सभाका सचिवलाई विधेयक दर्ताको लागि पठाएको पत्र सँगै उपलब्ध गराउनु पर्दछ । विधेयकमा स्थानीय तहको छाप लगाएको प्रति सभाका सदस्यहरुलाई पुग्ने गरी वितरण गर्नुपर्दछ । सभामा प्रविधिको प्रयोग गर्ने हो भने पावरपोइन्ट प्रिजेन्टेशन गरी कानूनका दफा दफामा छलफल पनि गर्न सकिन्छ । विधेयकमा सामान्य छलफल समाप्त भएपछि विधेयक उपर संशोधन पेश गर्न सदस्य लाई समय दिइन्छ । विधेयकमा संशोधन पेश गर्ने अवधि समाप्त भएपछि विद्येयक प्रस्तुतकर्ता सदस्यले विधेयकमा दफावार छलफल गरियोस भन्ने प्रस्ताव प्रस्तुत हुन्छ । विधेयकमा संशोधन पेश गर्ने सदस्यहरुलाई संशोधन पेश गर्नुपर्ने आधार र कारण समेत खुलाई आफ्नो संशोधनको विषयमा प्रस्टाउनु पर्छ । विधेयकको गाम्भिर्ताका आधारमा सरोकारवालाला एवं विषयविज्ञसँग रायपरामर्श गरी यसलाई विधेयकलाई अझै मजबुत बनाउन सकिन्छ । यसरी स्थानीय सभामा पेश भएपछिका विभिन्न परामर्श र सुझाव मार्फत विधेयक परिपक्व भएपश्चात बाँकी प्रक्रिया पूरा गरी सभाबाट विधेयक पारित गरिन्छ ।  

उत्तर विधायिकी चरण (विधेयक प्रमाणिकरण र प्रकाशन)

स्थानीय सरकार संचालन २०७४ को दफा २१ ले  विधेयक पारित र प्रमाणितको विधि तोकेको छ । विधेयक सभाबाट स्वीकृत भएको १५ दिन भित्र सभा अध्यक्षले विधेयकलाई प्रमाणित गर्ने प्रावधान रहेको छ । सभाबाट पारित भएको विधेयकलाई सभाको सचिवले व्याकरणीय शुद्वता विधेयक पारित भएको मिति समेत उल्लेख गरी नेपाली कागजमा चार प्रति तयार पार्ने । यसरी तयार गरिएको विधेयकमा वर्षगत नम्बर समेत उल्लेख गरी सभाको सचिवले प्रमाणीकरणको लागि सभाको अध्यक्ष समक्ष पेश गर्नुपर्दछ । विधेयक प्रमाणित भए पछि स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशन गर्ने, प्रमाणिकरण गरिएका प्रति कार्यापालिकाको कार्यालय, संघ र प्रदेश सरकारमा पठाउने । विधेयक दर्ताको अभिलेख राख्ने । स्थानीय कानूनको एकिकृत र अद्यावद्यिक अलेख राख्ने । वेव साइजमा प्रकाशन गर्ने। ऐनको मुख्य मुख्य व्यवस्थाको बारेमा स्थानीय संचार माध्यम लगायत अन्य माध्यमबाट प्रचार प्रसार गर्ने । प्रदेश सरकारले बनाएको अभिलेखको ढाँचा अनुसार कानूनहरको अभिलेख राख्ने प्रवन्ध मिलाउनु पर्दछ।

स्थानीय कानून निर्माणका मूलभूत सवालहरु :

कानून निर्माणमा जनप्रतिनिधिहरुको दिर्घकालीन सोंच, उद्वेश्य, लक्ष्य, कार्यक्रम, सीप र क्षमता आवश्यक पर्दछ । पद्वति र प्रणाली बनाउनको लागि दरिलो कानून आवश्यक पर्दछ । सार्वजनिक जिम्मेवारीमा रहेका पदाधिकारीहरुका लागि कानून रक्षा कवज हो । विकासको पूर्वाधार हो । जनप्रतिनिधि र कर्मचारिहरुको कानून निर्माण गर्ने काम प्रमुख प्राथमिकता हुनुपर्ने हो तर प्रमुख विषयमा नै मेहनत, लगाव, अध्ययन र अनुसन्धानको पाटो कमजोर देखिन्छ । प्राथमिकतामा नै राखेको पाइदैन । जवरजस्ती प्रक्रियामा ल्याउनु पर्दछ । कानून निर्माण पनि विकास हो भन्ने सोच पलाउन सकेको पाइदैन । कानून निर्माण गर्ने संयनत्र्को क्षमता अभिवृद्विका लागि गरिने लगानीमा नीति निर्माताहरु उदासिन देखिन्छन् । कानून निर्माण गर्ने स्थानीय सभा औपचारिकतमा सिमित रहेको छ । सभालाई कसरी बलियो बनाउने भन्ने सोच कार्यापालिकासँग छैन ।   

एकल अधिकार र साझा अधिकारका कतिपय विषयमा अझै कानून बनाउनु पर्ने देखिन्छ र  हालसम्म बनेका कानूनहरुको केलाउँदा ऐन, नियमावली, कार्यविधि, निर्देशिका, मापदण्डको श्रृखला मिलाउनु पर्ने र धेरै कानूनहरुको पुनरावलोकन गर्नुपर्ने समय आएको छ । कानून निर्माण प्रक्रिया र  विषयबस्तुमा जनप्रतिनिधि र कर्मचारीहरको बुझाईमा एकरुपता कायम गराउनु पर्ने चुनौती छ । मन्त्रालय आयोग र दातृ निकायले नमूना कानूनका रुपमा प्रदान गरेका कानूनलाई नाम परिवर्तन गरेर लागू गर्ने होइन कि बढीभन्दा बढी स्थानीयकरण गरेर जानु पर्दछ ।

अबको बाटो :

नगर सभालाई सक्रिय बनाउने : नगर सभाको प्रमुख काम भनेको कानून बनाउनु हो । त्यसकारण कार्यपालिका र कर्मचारी संयन्त्रले सभाका सदस्यहरुलाई कानून निर्माणका विविध विधामा प्रशिक्षण गर्ने;  विभिन्न समितिहरुको भूमिका दिने, मूल प्रवाहिकरण गर्नुपर्ने लगातका कामहरु गर्नुपर्दछ ।  

कानून निर्माण एउटा प्राविधिक पक्ष पनि हो । यसमा कानून निर्माताहरुको लगाव अध्ययनशीलता परिवर्तनकारी भूमिका लगायतका धेरै विशिष्ट प्रकारका गुणहरुको आवश्यकता पर्दछ । नगर सभाका सदस्यहरुको मुख्य काम नै कानून बनाउनु हो । सदस्यहरुलाई निरन्तर प्रशिक्षण गरिनु पर्दछ ।

 क्रमश :